El manejo “irregular” de HM Revenue & Customs (HMRC) de la implementación inicial de las reformas IR35 en el sector público contribuyó a altos niveles de incumplimiento por parte de los departamentos gubernamentales, lo que provocó que algunos se vieran afectados por facturas de impuestos multimillonarias.
Eso es según la presidenta del Comité de Cuentas Públicas (PAC), Meg Hillier, en respuesta a los hallazgos de un informe de 60 páginas de la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) sobre cómo HMRC manejó la introducción de las reformas al sector público en abril de 2017.
“El lanzamiento desordenado de la etapa uno de la nueva guía IR35 por parte de HMRC significó que los organismos públicos estaban confundidos por los cambios y no tenían tiempo para prepararse”, dijo Hillier.
Las reformas IR35 se implementaron en el sector público en abril de 2017 como parte de un impulso de HMRC para tomar medidas drásticas contra el empleo encubierto entre los contratistas de empresas de servicios personales (PSC).
Los cambios hicieron que los contratistas del sector público cedieran la responsabilidad de determinar cómo deberían tributar a las organizaciones que los contrataron.
Anteriormente, dependía de los contratistas decidir si el trabajo que hacían y cómo lo hacían significaba que debían pagar impuestos de la misma manera que los empleados asalariados (dentro de IR35) o como trabajadores fuera de nómina (fuera de IR35).
De acuerdo con HMRC, dejar que los contratistas decidan por sí mismos cómo deben pagar impuestos dio como resultado que miles de personas se clasificaran erróneamente deliberadamente como trabajadores fuera del IR35 para minimizar sus obligaciones tributarias sobre el empleo. Se afirma que esta práctica le había costado al Tesoro £ 440 millones en impuestos impagos durante el año fiscal 2016-17.
Sin embargo, el cambio de responsabilidad supondría una carga administrativa adicional considerable para los organismos del sector público, así como costos adicionales de cumplimiento y, en opinión de la NAO, HMRC no les dio a estas organizaciones suficiente tiempo para prepararse para los cambios. Como resultado, muchos departamentos del gobierno central se han enfrentado desde entonces a acciones de ejecución.
“Esta [lack of preparation time] contribuyó a altos niveles de incumplimiento por parte de los departamentos gubernamentales y es un camino potencialmente rocoso a medida que HMRC lleva a cabo los cambios para el sector privado, que es mucho más grande y más complejo”, dijo Hillier.
Frente a una fuerte oposición, el gobierno extendió las reformas IR35 al sector privado en abril de 2021, y HMRC se movió para asegurar a las medianas y grandes empresas en el ámbito de las reglas que no adoptaría un enfoque de “mano dura”. para hacer cumplir las reglas durante el primer año.
Ese período de gracia de 12 meses está llegando a su fin, y el informe NAO da una idea de las complejidades que le esperan a HMRC cuando se trata de abordar el incumplimiento en el sector privado.
Un factor importante en esto es que hay alrededor de 180,000 PSC trabajando en el sector privado, que es alrededor de cuatro veces el número que se vio afectado por las reformas de 2017, según las propias cifras de HMRC.
Al mismo tiempo, también existe incertidumbre sobre qué forma tomará el cumplimiento en el sector privado, según el informe. “HMRC ha publicado su enfoque de cumplimiento para las reformas de 2021 y ha establecido un marco para las sanciones”, dijo. “Sin embargo, sus evaluaciones y sanciones aún no se han probado porque hasta ahora solo ha encontrado que los organismos del gobierno central no cumplen, ninguno de los cuales lo ha impugnado en los tribunales”.
Por esta razón, Dave Chaplin, director ejecutivo de la consultora de cumplimiento de contratistas IR35 Shield, dijo que el sector privado podría tener un duro despertar una vez que HMRC intensifique sus actividades de cumplimiento.
“El sector privado es cuatro veces más grande [than the public sector], según la NAO”, dijo. “¿Significa esto que hay una bomba fiscal de 1.000 millones de libras esterlinas que podría terminar haciendo que las empresas se derrumben, a pesar de que todos intentan actuar de buena fe y seguir la guía de HMRC?”
Represión del sector público
Según los estados financieros de 2020-2021 de los departamentos y agencias gubernamentales publicados hasta la fecha, las organizaciones del sector público que no implementaron correctamente las reformas IR35 pagaron o adeudan un total de £ 263 millones a HMRC.
El Departamento de Trabajo y Pensiones (DWP) ha incurrido en la factura más grande hasta el momento, después de que salió a la luz en julio de 2021 que HMRC lo golpeó con una factura de impuestos de £ 87,9 millones por errores “históricos” en la forma en que evaluó el estado IR35 de sus contratistas.
Más tarde ese mes, también salió a la luz que el Ministerio del Interior había recibido una factura de £ 33,5 millones por su aplicación “descuidada” de las reglas IR35.
Desde entonces, varios otros departamentos se han visto afectados por facturas de impuestos similares de varios millones de libras, y el informe de la NAO confirma que los controles de cumplimiento y aplicación de IR35 de HMRC se han dirigido predominantemente a los departamentos del gobierno central.
Sin embargo, a partir de 2021, HMRC ha centrado cada vez más su atención en monitorear cómo los organismos locales del sector público han implementado los cambios IR35, según el informe de la NAO.
Señaló que los errores, como los que cargaron a los departamentos gubernamentales con facturas y sanciones tan grandes, eran “altamente probables” porque los organismos del sector público tenían poco tiempo para dar sentido a los cambios y lograr el cumplimiento.
“El sector público enfrentó desafíos con el despliegue inicial: los organismos públicos tuvieron poco tiempo para prepararse; a algunos les resultó difícil usar la guía y la herramienta originales que proporcionó HMRC; y hubo una comprensión limitada en todos los lados de cuánto tiempo y recursos se necesitaban para hacerlo bien”, dice el informe. “Como resultado, era muy probable que algunos organismos públicos cometieran errores”.
Como se detalla en el informe, el gobierno confirmó en noviembre de 2017 que las reformas IR35 del sector público se introducirían en abril de 2017 y publicó una guía en febrero de 2017 para ayudar a las organizaciones del sector público a prepararse para los cambios.
HMRC también lanzó su muy criticada herramienta en línea Verificar estado de empleo para impuestos (CEST) un mes antes de que los cambios entraran en vigencia, por lo que fue criticado en ese momento.
“Los organismos públicos tuvieron poco tiempo con la nueva guía y herramientas antes de que las reglas entraran en vigencia”, dijo el informe, y agregó que si bien “la mayoría de los organismos públicos encontraron útiles las guías y en línea de HMRC, algunos experimentaron problemas al usarlos”.
Un problema particular con la orientación emitida por HMRC fue que tenía un alcance demasiado general e incluía orientación sobre roles que “no eran relevantes para la mayoría de los organismos públicos (como los pilotos) en lugar de aquellos ampliamente utilizados en el sector público (como TI). especialistas)”, dice el informe.
Dificultades con CEST
Los organismos del sector público también tuvieron dificultades al intentar interpretar correctamente las preguntas formuladas por CEST durante las determinaciones de la situación laboral, dijo el informe, antes de detallar el trabajo que hizo HMRC en 2019 para mejorar tanto CEST como la orientación que ofreció a los organismos del sector público.
Aun así, una de las recomendaciones en el informe es que HMRC debe continuar desarrollando CEST y la guía que lo acompaña, particularmente porque cumplir con la reforma requerirá un trabajo continuo para las organizaciones del sector público y privado en el futuro.
Sobre este punto, el informe de la NAO sugirió que es probable que el costo y el esfuerzo involucrados en el cumplimiento de las reformas hayan tomado por sorpresa a algunas organizaciones del sector público, y algunas también informaron desafíos a más largo plazo al tratar de reclutar y retener contratistas.
“Los organismos públicos que entrevistamos explicaron que habían dedicado una gran cantidad de recursos continuos a las determinaciones de la situación laboral, como personal de tiempo completo, equipos de apoyo y paneles de revisión”, dice el informe.
“También indicaron que gestionar las disputas con los contratistas y, en general, comprometerse con ellos para responder consultas sobre las reformas y los cambios en la situación laboral, ha requerido tiempo y recursos adicionales”.
El informe agregó: “Algunos organismos públicos también han informado dificultades para encontrar contratistas y que las tarifas han aumentado”. Sin embargo, también reconoció que esta tendencia puede haber disminuido desde el inicio de las reformas IR35 del sector privado en abril de 2021.
“Los organismos del sector público también competían con el sector privado donde, hasta 2021, los contratistas continuaron trabajando bajo las reglas anteriores”, dijo. “Después de la implementación de la reforma en el sector privado, es probable que este incentivo se haya reducido”.
El informe dice que HMRC ha aprendido lecciones de su manejo del despliegue del sector público de las reformas IR35, que han seguido informando su enfoque para introducir los mismos cambios en el sector privado.
Aun así, la NAO concluyó que HMRC enfrenta desafíos continuos cuando se trata de implementar las reformas en el sector privado, porque es una entidad mucho más grande, lo que hará que monitorear el incumplimiento sea un desafío mayor.
“Las cadenas de suministro complejas son más comunes en los sectores privado y terciario”, dijo la NAO. “Esto crea un mayor riesgo de que las empresas cometan errores al determinar el estado fiscal y de que las reformas den como resultado que los trabajadores cambien de carrera o que las empresas se trasladen al extranjero”.
Gareth Davies, director de la NAO, agregó: “Si bien se aplicaron lecciones clave durante la implementación más amplia en 2021, las diferencias inherentes en los mercados laborales crean nuevos desafíos que HMRC deberá gestionar para que las reformas sean un éxito”.
El informe también indicó que las reformas han “tenido ampliamente el efecto deseado” de aumentar los ingresos fiscales al tiempo que aseguran que una mayor proporción de contratistas ahora se clasifiquen como empleados considerados.
“HMRC evaluó inicialmente que se recaudaron 550 millones de libras esterlinas adicionales en impuestos sobre la renta y contribuciones al seguro nacional en el primer año”, dice el informe. “Compensado con los impuestos que de otro modo habrían pagado los trabajadores y sus PSC, esto significó un aumento neto en los ingresos fiscales de 250 millones de libras esterlinas, más de los 150 millones de libras esterlinas que esperaba HMRC. La última estimación de HMRC del aumento neto de los ingresos fue de 275 millones de libras esterlinas en 2018-19″.
Seb Maley, director ejecutivo de la consultora de cumplimiento IR35 Qdos, dijo que el hecho de que las reformas generaran más ingresos fiscales de lo que anticipó HMRC podría interpretarse como otra señal de lo mal administrada que ha sido la implementación.
“El hecho de que la reforma del sector público generó 100 millones de libras esterlinas más en impuestos de lo que incluso HMRC esperaba está, en mi opinión, indisolublemente relacionado con la gran cantidad de contratistas colocados incorrectamente dentro de IR35 [by public sector bodies]donde pagan impuestos como empleados”, dijo Maley.
“Las empresas del sector privado pueden aprender mucho de esta investigación. Deja en claro que no se debe confiar en CEST para evaluar el estado IR35 y que HMRC no duda en emitir facturas de impuestos asombrosas por incumplimiento, evidenciado por los 263 millones de libras esterlinas propiedad de organismos del sector público”.
Computer Weekly se puso en contacto con HMRC para obtener una respuesta a los hallazgos del informe NAO, y un portavoz dijo que la organización agradeció sus hallazgos.
“Acogemos con beneplácito el reconocimiento del informe de que las reformas lograron hacer las cosas más justas, con un mayor cumplimiento de las reglas fuera de la nómina”, dijo el vocero. “Más personas que trabajan como empleados han pagado impuestos como empleados, nivelando el campo de juego.
“Hemos seguido adaptando nuestro enfoque para mejorar el cumplimiento de las reglas en el sector público, ayudar a las organizaciones a hacer las cosas bien y permitir una extensión exitosa de las reglas a los sectores privado y voluntario”.
Por cierto, HMRC publicó los hallazgos de su propio informe sobre el impacto que tuvieron las reformas IR35 en el sector público a principios de esta semana, lo que pinta una imagen ligeramente diferente de cómo se recibieron los cambios.
En ese informe, afirmó que su investigación mostró que la “mayoría” de las organizaciones del sector público que participaron en su investigación sentían que las reformas eran “fáciles de cumplir” y que CEST había jugado un “papel importante en el cumplimiento en general”.
El informe decía: “Entre los que dijeron que era fácil de cumplir, la razón más común fue que la herramienta CEST hizo que las evaluaciones fueran rápidas y sencillas. En general, hubo menos comentarios negativos relacionados con CEST en 2021 en comparación con la investigación en 2017, lo que sugiere que las mejoras en la herramienta han sido bien recibidas”.